日志

垂直设置双线管理

已有 1993 次阅读2007-7-26 08:36

湖南省郴州市临武县金江镇凤凰岭煤矿“５·２４”煤与瓦斯突出事故，开始报告死亡２人，其后报告死亡７人；经有关部门日前查明，这起矿难实际死亡人数为１３人。（7月6日华商报电）发生在山西省河津的“6·24”原子沟煤矿透水事故，目前施救工作还在继续，井下有多少矿工依然是谜。与此同时，司法机关对此次瞒报事故的涉案人员的调查也正在进行，河津市检察院决定对此前已被刑事拘留的4名河津驻矿安监员予以批捕。国家一再强调关于对事故瞒报的严惩态度，可是事故瞒报现象却一直无法杜绝。原因当然是多方面的，但是就目前国家安全管理机构的设置与管理机制上存在的弊端是很难避免瞒报事故发生的。

信息不对称

信息经济学认为，信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率，例如，买者对所购商品的信息的了解总是不如卖商品的人，因此，卖方总是可以凭信息优势获得商品价值以外的报酬。交易关系因为信息不对称变成了委托——代理关系，交易中拥有信息优势的一方为代理人，不具信息优势的一方是委托人，交易双方实际上是在进行无休止的信息博弈。

政府对于企业安全管理的监督在某种意义上，是一种委托——代理的关系，其中掌握信息多的市场参加者称为代理人，在安全管理中也就是指企业；掌握信息少的市场参加者称为委托人，在安全管理中也就是指政府。委托人与代理人之间存在着信息不对称的现象。中国在市场经济不断向纵深发展的过程中，一些高位的劳动密集型行业由于暴利的诱惑，吸引了过多的企业进入，这些企业在激烈的竞争中未取得该行业的优势并非通过科技手段提高效益，而是突破安全生产防线违规作业，同时又要想方设法隐瞒封锁违规违法信息以逃避责罚，而我国经济活动主体化、经济活动范围的扩大化，市政府有关安全监管部门难于发现这些问题加剧了安全生产将信息不对称的情况。

在安全管理中，政府对企业的安全生产监督时无法完全的掌握关于企业在生产上的安全投入的真实信息。企业可能向政府的监督部门提供虚假的信息，证明自己在生产安全方面是符合国家规定。在信息有限的情况下，政府只好相信企业，认为企业是合格的。很显然这样的监督是失败的。由于政府安全监管部门和企业间存在信息的不对称性，政府安全监管部门一般很难监督企业的行为。自然在发生事故时，企业就能够对事故瞒报。

垂直管理

对于安全监管工作国家给予了很高的重视，自2003年3月以来，原属国家经济贸易委员会管辖的国家安全生产监督管理局升格为中央政府的直属机构，也显示了国家对安全监管的决心。这种设置特点从形式上看，一是提高安全监管的规格和权威，二是超越经贸委的管辖的局限，彻底摆脱与监管对象的上下级关系。但是这个名为国家安全生产监督管理局的机构，很难真正形成与这个机构名称相符的管理机制。仍具行业管理性质的煤炭行业的安全监察实行垂直管理，而非煤炭行业又是分级管理，这样一种矛盾的存在，造成垂直管理的构想必然流产，分级管理的弊端依然故我。

以前的分级管理显然存在很多弊端，因此，很多专家学者提出了对安全进行垂直管理的设想。实行垂直管理的行政执法部门人、财、物权统一到省里，政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性、相对独立性的特点。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。

安全监察部门实行垂直管理体制，有利于安全管理是不可否认的，但垂直管理了就能够彻底解决问题吗？这个问题可以从已经实行垂直管理的职能部门的执法情况窥见一斑。工商部门早就垂直管理了，工商执法中照样出现不少问题，有的问题还非常突出，比如广告监管；税务部门也早就垂直管理了，偷税漏税问题从来就没有间断过；还有质量技术监督、药品食品监督等等，这些垂直管理的部门与地方政府部门所不同的是，人、财、物都脱离了地方管理，职工工资待遇上去了，可是在执法上存在的问题，与地方管理的部门没什么两样，也同样没有得到很好地解决。既仍存在管理不到位的问题。

垂直设置，双线管理

为了解决上述问题，本文提出了对安全监察部门进行“垂直设置，双线管理”的思想。

垂直设置

图1垂直设置 双线管理

如图所示，将安全监察部门进行垂直设置，既由最高级国家安全监察部，下面依次为省级安全监察部、市、区级安全监察部、县级安全监察部，最低一级是厂设安全管理部门。在这种管理模式中，虽然对安全监察部门进行了垂直设置，但是并不进行垂直管理。

双线管理

在垂直设置中，下级单位对上级单位负责，且最低一级的厂设安全管理部门对上一级安监部门和工厂高层管理部门负责，像这样有两个部门同时对其进行管理，称为双线管理。

一个部门同时接受两个部门的管理肯定会出现冲突、矛盾。但是双线管理并不是简单的两个部门管理一个部门。双线管理模式中，接受两个部门管理的部门对其两个上级负责的工作内容是不同的，而且也是没有冲突的。仍以安监部的设置管理为例；图中所示，厂设安全管理部门对上一级安全监察部门和工厂负责的工作内容是不同的，厂设安全管理部门在工厂的管理体系中，相当于一个下设科室，是一个不可或缺的管理部门，在日常的工作中，负责工厂的安全管理工作，提供安全技术服务，负责安全宣传、安全教育、安全检查等工作。

而在政府安全监察部门的设置的体系中，厂设安全管理部门相当于政府机关的最低一级安全监察机构，作为一个政府机关设置中的一个下设机构时，厂设安全管理部门的工作内容就是按照法律法规中规定的要求，向上一级安全监察部门报告其所在的工厂在生产安全方面的真实投入，相当于政府在工厂的一个常设安全监督部门，对工厂的行为进行时时刻刻的监督。可以避免当前普遍存在的一种现象——安全监察部门来例行检查，工厂的安全设施、安全宣传进行的井井有条，检查团一走，违规违章一切照旧。相比于政府的安全监察部门来说，厂设安全管理部门对工厂在安全方面的投入要拥有更多的信息，这样就避免了政府在对企业进行的安全监管中信息不对称的产生；也就可以更好监督指导企业的行为。

厂设安全管理部门的资金来源，因该包括两部分，一部分来自工厂，安全管理部门作为工厂管理系统中的一部分，为工厂的管理工作付出了劳动，自然应该得到工厂的报酬。另一部分来自政府的拨款；安全监管部门在进行财政预算时应该将这一部分考虑在内，因为厂设安全管理部门在政府的系统中作为一个下设机关，为政府做了相应的工作，所以应该得到一定的报酬。虽然厂设安全管理部门对政府的工作都是法律法规中所规定的义务，不应得到报酬，但目前工厂瞒报事故的不断发生就知道这样的弊端了。

所谓“端人的碗，受人的管”正说明了这一点。厂设安全管理部门接受了工厂的报酬，自然就要接受工厂的管理，就要对工厂负责。厂设安全管理部门的行为有时就会受到工厂的约束，比如说事故瞒报，工厂可以以资金供应为要挟要求其不向政府报告事故的一些真实信息。目前国家通过立法来实现对事故瞒报的管理，对事故瞒报的行为加大了处罚力度，如《中华人民共和国刑法修正案（六）》（中华人民共和国主席令第五十一号，2006年6月29日起施行）四、在刑法第一百三十九条后增加一条，作为第一百三十九条之一：“在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。” 《生产安全事故报告和调查处理条例》规定了事故的报告程序，但是仍然无法杜绝事故瞒报，症结就在此。

如果进行双线管理，厂设安全管理部门作为一个特殊机构，接受政府的拨款就要对政府负责，这样工厂对厂设安全管理部门的牵制就减小了很多，厂设安全管理部门的利益不是完全掌握在工厂方面。“吃人嘴软，拿人手短”，厂设安全管理部门接受了政府的拨款也会心甘情愿为政府负责。有了厂设安全管理部门的协助，安全监察部门对工厂的安全管理工作进行监督时就能够做到及时、准确，大大提高工作效率和监管效果。

结语

针对目前国内的安全现状，仅仅进行简单的垂直管理是无法从根本上解决问题的，应该针对自身的特点，有针对性的进行管理。