【原创】立法质量差：评安监总局的13件部门规章

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        依《中华人民共和国立法法》，国务院直属机构以命令形式发布的部门规章，属于《立法法》严格定义的“法规”，在这个层面上的立法，理应非常审慎和严谨。可是笔者观察到，国家安全生产监督管理总局自2013年1月24日发布的58号令始，至2015年8月4日发布的84号令为止，有13件部门规章(见附录一)的立法质量十分差强人意。
        这13件部门规章最大的不足是缺少必要要素，也即缺少制裁或者后果模式，而无论根据 “三要素”还是“两要素”学说，法律责任都是必要的要素。无此要素，则“执法必严，违法必究”根本无从谈起。
        13件部门规章的另外一个共同不足是重复立法，这些规章中的大部分条文多是已在其它法规中早有的规定。
        例如，《用人单位职业病危害防治八条规定》（国家安全生产监督管理总局令第76号）的第七条：“必须对劳动者进行职业卫生培训，严禁不培训或培训不合格上岗”，该条款内容不如上位法《职业病防治法》第三十五条第二款中更为具体：“用人单位应当对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期职业卫生培训，普及职业卫生知识，督促劳动者遵守职业病防治法律、法规、规章和操作规程，指导劳动者正确使用职业病防护设备和个人使用的职业病防护用品”。
        又如，《用人单位职业病危害防治八条规定》（国家安全生产监督管理总局令第76号）第二条“必须保证工作场所符合职业卫生要求，严禁在职业病危害超标环境中作业”，该要求和《职业病防治法》第十五条“产生职业病危害的用人单位的设立除应当符合法律、行政法规规定的设立条件外，其工作场所还应当符合下列职业卫生要求：（一）职业病危害因素的强度或者浓度符合国家职业卫生标准”的要求如出一辙。
        法律责任欠缺和重复立法是中国立法的两个比较常见的问题，尤其在立法发展的初期较为严重，但近年来中国的立法质量可说是正日渐提高。然而这13件法规其立法质量之差，且其数量之多，在笔者多年从事法规数据库的工作经验中前所未见。
        令人欣慰的是，这13件部门规章多另配有解读，内容详尽、引经据典并能理论联系实际，读来如饮甘饴，侧面反映出我们的安全生产监管体系中潜龙卧虎，隐藏着不少理论与技术高手，期待着他们能够在安全生产立法中发挥更大作用。

附录：13件部门规章
《油气罐区防火防爆十条规定》（国家安全生产监督管理总局令第84号）
《强化煤矿瓦斯防治十条规定》（国家安全生产监督管理总局令第82号）
《用人单位职业病危害防治八条规定》（国家安全生产监督管理总局令第76号）《企业安全生产应急管理九条规定》（国家安全生产监督管理总局令第74号）《劳动密集型加工企业安全生产八条规定》（国家安全生产监督管理总局令第72号）
《安全评价与检测检验机构规范从业五条规定（试行）（国家安全生产监督管理总局令第71号）
企业安全生产风险公告六条规定（国家安全生产监督管理总局令第70号）
有限空间安全作业五条规定（国家安全生产监督管理总局令第69号）
严防企业粉尘爆炸五条规定（国家安全生产监督管理总局令第68号）
非煤矿山企业安全生产十条规定（国家安全生产监督管理总局令第67号）
化工（危险化学品）企业保障生产安全十条规定（国家安全生产监督管理总局令第64号）
烟花爆竹企业保障生产安全十条规定（国家安全生产监督管理总局令第61号）
煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定（国家安全生产监督管理总局令第58号）

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