迈不过槛的行政许可——谈安全生产法律缺陷

安监之路

案例一：某建材店售卖墙面油漆，安监部门检查发现，其中有三桶为1.5公斤装油性油漆，属于危险化学品。按照《危险化学品安全管理条例》（国务院第591号令）第三十三条：“未经许可，任何单位和个人不得经营危险化学品”，该建材店构成危险化学品非法经营。建材店老板质疑：到底多少量才构成危险化学品非法经营呢？如果没有量的规定，难道我卖个打火机也算是非法经营危险化学品吗？

案例二：赵先生租了一间写字楼，100多平米，雇了两个人，专门从事某种危险化学品的经营，不带仓储。按照《危险化学品安全管理条例》第三十三条，赵先生须申办危险化学品经营许可证。在办证的时候赵先生被告知，按照《危险化学品安全管理条例》第三十四条，他的两名雇员必须经过专门培训，要“有健全的安全管理规章制度”、“有专职的安全管理人员”、制定应急救援预案等。赵先生十分不解：我又不储存危险化学品，甚至不和危险化学品直接接触，只是开个单做一下转手贸易，有必要搞得这么复杂吗？

案例三：王先生打算投资1000万元开办一家小型化工厂，须申办《危险化学品安全生产许可证》。王先生按照开办企业的标准程序，经历了立项调查、选址、初步设计论证、项目设计、施工建设等一系列复杂过程，其安全硬件条件已完全具备。按照王先生原本“天真”的设想，只要安全硬件已满足要求，《危险化学品安全生产许可证》就可以顺利申办了。可一查《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（安监总局第41号令），发现问题很不那么简单。王先生必须“依法设置安全管理机构，配备专职安全管理人员”，还要建立一系列安全生产规章制度。王先生很纳闷：我的企业还没批准成立呢，怎么去招募“安全管理人员”？即使招来这么一批人，我又用什么名义和他们签订劳动合同？这不逼着我非法用工吗？而且，若就没有这样一批安全管理人员做事，这么多的安全管理规章制度我又怎么制订得出来呢？从其他单位照搬照抄吗？这不又是弄虚作假吗？

点评：

我们一直有一个误区：一旦某个领域出现问题，往往就认为要“提高准入门槛”，于是就设定刻严的安全许可条件，希望把该领域内绝大部分比较差的从业者拒之门外，以为如此即可高枕无忧。

殊不知，过高的安全许可门槛并不能使这个行业或领域更加规范安全，相反会有反作用。在过高的许可门槛面前，除了个别条件特别好的从业者愿意遵纪守法外，绝大多数人因为反正迈不过门槛，可能干脆铤而走险，偷偷摸摸着就干起来。这些“地下”从业者如此之多，监管部门也不得不来个“法不责众”，不了了之。又因为反正见得光，“地下”从业者安全投入极少，安全条件极差，安全事故风险反而非常之高。于是，整个领域的社会管理反而趋于混乱，这叫“法禁愈严而愈不胜禁”。很显然，过高的许可门槛除了可以成为不错的权力寻租工具，对社会管理并不能起到真正的正面效力。

目前，我国非法违法生产经营行为大面积存在，其中最根本的原因就是行政许可的条件太苛刻严格，申请人很难达到。以消防审核验收为例，如果经营者自己去办理消防验收，消防部门常常可以找到各种理由拖延，反复要求申请人修改完善，而且每一次的要求都能找到“合法”的安全技术标准或规程规范的依据，其过程繁琐而漫长。正由于办证难，很多经营者或者用权钱交易的手段办证，或者干脆就不办证，偷偷摸摸着干，结果反而最基本的安全生产条件都得不到满足。而执法部门面对如此大面积存在的无证非法生产经营行为，监管执法严不起来，松又不当，进退失据，进而导致执法环境进一步恶劣，监管责任难以得到落实。

政府之所以设立行政许可，是因为某些事项非常重要，或者非常复杂，通过日常监管手段不足以达到有效管理的目的，所以才不得不设置一些许可项目。设立行政许可以巨大的社会成本为代价，是不得已而为之的。正因此，我们不仅要尽量减少行政许可项目，也要尽量降低行政许可的门槛，有些枝节末叶的东西是不应该作为行政许可条件的。

那么，什么样的事项才算是重要的，什么样的事项属于枝节末叶呢？我觉得，行政许可是申请人开业的前提条件，不予通过许可与责令停产停业整改是同一程度的行政措施，对当事人有着同样程度的法律后果。因此，只有那些在日常监管中发现后，必须采取责令停产停业整改强制措施的事项，才应该纳入行政许可现场核查的范围。危险化学品企业安全生产规章制度不健全，这样的问题达不到责令其停产停业的程度，那么就不可以作为“不予通过行政许可”的前提条件。这么做，并不意味着对危险化学品企业的安全管理不重要，而是因为，这些事项可以在行政许可通过之后，通过日常监管的办法督促其不断完善。

解决问题的建议：

（一）取消危险化学品经营许可（或改为备案登记制度），设立危险化学品储存许可。我们之所以要建立危险化学品许可制度，是因为危险化学品特别危险，容易出大事故。既如此，在危险化学品生产经营活动中，我们只需要审查危险化学品的生产环节、储存环节并设立许可制度，经营环节的行政许可完全可以免除，因为经营环节一般并不接触危险化学品。有人会提出疑异，认为危险化学品经营环节也可能接触危险化学品。但是，经营环节对危险化学品的接触一般表现为危险化学品的储存，所以仍只需要对储存条件进行许可即可。此外，在对危险化学品储存条件的许可审查中，应该有量的规定。存放少量危险化学品不必经过许可，未经许可超量存放才视为非法或违规。

（二）许可的门槛以“物的安全条件”为准，不必涉及管理人员的配备、管理制度的制定等事项。这些事项可通过许可之后的日常监管来解决。要求危险化学品企业在设立前就招募从业人员并进行培训，这将造成投资者前期资源的大量浪费，是极不合情理的。

xin15519

说的不错。。。。。。。。。。。。。有一定道理。。。。。。。。。。。。。。然而，我想正是因为这些原因，有一些监管部门的责任也就轻了。为什么呢？因为没有经过安全行政许可的企业进行经营，安监部门没办法进行监管。所以出了事故，安监部门就会把一切责任推给企业，说是无证经营，不在其监管范围内等。所以监管部门有时候就是希望门槛高，要么你别干，别处事故，要么企业就违法经营，出了事就事不关己高高挂起。

cwwei

楼主有偏见，票据经营就不需要危险化学品的知识了，还牵涉到运输等等问题

sjz970723

楼主：我也认为安全生产法及安监局主持制定的安全法律法规有很多缺陷，也有很多想当然的。不过你所举的例子不能说明你所表达的意思。
1、既然未取得危险化学品经营许可证，就是不能经营危险化学品，哪怕一点点都属于非法经营。这一点无容置疑，只不过在处理的时候要考虑量的问题。
（为什么会出现这么多非法经营的问题，那就需要主管部门考虑啦）
2、虽然是转手贸易，可能根本就不接触到所贸易的物品，但是关于危险化学品贸易中涉及到很多安全因素，也有很多贸易限制，作为贸易人员若不知道这些，很可能出现非法违规的行为，所以要接受培训，公司还要制定相应的制度来约束贸易人员的行为。至于专职安管人员的配置，这一点所有的安全法律法规都没有给予明确的定义，这个由行政许可的部门自己掌握。
3、现在的危险化学品行政许可已经改为后置管理，即先设立企业再办许可。

mfkyygyiq

倒手经营需不需要运输？
楼主的建议：（一）取消危险化学品经营许可（或改为备案登记制度），设立危险化学品储存许可。
是不是还要设生产许可和运输许可？

anbai60

楼主，你太有才了。

安监之路

sjz970723 发表于 2016-2-18 16:04
楼主：我也认为安全生产法及安监局主持制定的安全法律法规有很多缺陷，也有很多想当然的。不过你所举的例子 ...

1、毒品犯罪都有量的规定，危险化学品非法生产经营或运输就不需要量的规定？这是哪门子逻辑？
2、使用打火机也需要相关危险化学品（液化石油气或汽油）的需要相关知识，要培训吗？要持证上岗吗？要建立规章制度吗？即便危险化学品经营行为的确需要这些东西，就一定要作为行政许可的前提条件吗？
3、要求危险化学品企业在开业前就招募从业人员并进行培训并非不合理，但将其作为许可的前提条件并无必要。企业还要办税务登记证，财务人员也需要懂得相关知识，但办理税务登记证并不需要以财务人员接受培训为前提。

脸贴键盘

不仅仅是安全生产法律有缺陷，现在很其他方面也存在缺陷。

wangbo760814

太严重啦，涉及的小孩的，要严查。

cnjsjjjp

积极发展安全生产第三方市场，培育专业化社会服务体系，制定稳定注册安全工程师队伍及事务所的政策措施。

heaki

其实说白了就是安全不贯彻的根源，至于危险化学品经营，也不能一杆子打死，现在问题就是大众货经营者巨多，靠压缩人力和假货等提高竞争力；特殊货，一家独大，他怎么说了都算，政府呢，只是欺软怕硬，谁给你纳税，谁给你交钱就听谁的，哪有什么法可依，都遵守法律了，一大半小企业都得倒闭.

了解了解

安监局法规司需要你的加入，进一步完善我们的安全法规制度。

宽大的肩膀

楼主，思想有点偏。

lxx526

楼主，你太有才了。

tonytangtang

劳动是一种美德，回帖是一种尊重，更是一种美德。让我们相互学习，共同进步，传递美德。

linlu20022006

楼主，你太有才

领导人

都遵守法律了，一大半小企业都得倒闭.

linlu20022006

楼主，你太有才了。

玩跷跷板的人

法律法规和要求的严苛程度要与当前的生产力、生产关系相匹配，不切实际，既想免责又想无责，是我们现场安全管理的悲哀和困局。

江二游山里间

危险化学品的安全管理、各类许可，应该都是从国内外涉及人类人身安全的事故教训中得来的，至于楼主的举例，有存在的现象，这是执行管理、许可人员的素质参差不齐造成的，不能以点盖面！这是个人看法！