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2017年5月《劳动保护》 为安全监管工作提些建议 中国安全生产科学研究院 谢英晖 教授级高工 2000年以降，各级安监部门相继成立，政府和企业层面对安全工作重视和投入逐步加强加大，取得了显著的成绩，尤其十八大以来，安全监管更加专业化、法治化和精准化。为更好地实施监管，针对当前一些需要继续改进的地方，提出以下建议。 1、政策法规规章及规范性文件的制定和实施要加强预评估和后评估。随着安全监管工作力度的加强，政府各级安全综合监管和行业安全监管部门颁布了一系列政策法规部门规章标准以及规范性文件，为安全生产工作奠定了基础，发挥了重要作用。但同时也存在安全生产法规规章标准及规范性文件数量繁多，很难弄清一家企业需要遵守的安全生产的法律法规部门规章规范性文件标准和红头文件到底有多少是哪些，尽管数量众多，但离形成一套严密完善配套的法规标准体系还有距离。如何在满足需要的前提下做到法规标准数量最少逻辑清晰使用方便措施管用是一个巨大的挑战。在科学、公开立法，加强立法调研和立法民主的同时还需要进行立法评估。立法评估包括立法预评估和后评估，立法预评估是在立法前评估法的合法性、合理性，立法后评估是指在法律、法规颁布实施一段时间后评估取得的成效及存在的问题，立法评估不仅针对通常意义上的法律法规，也应扩展到标准、部门规章和规范性文件，以提高立法质量。 充分而恰当的安全投入，是搞好安全工作的前提和条件。投入不仅仅是直观上可见的经费，更包括人力、时间和精力的投入，人力、时间和精力的投入也可以折算为经费。一般我们讲安全投入时，往往只注重直接的经费投入，而忽视了人力、时间和精力的投入，各级安监部门在出台政策时未充分评估一个文件的落实一项措施的实施，政府层面、企业层面除了经费投入还需要投入多少人力、时间和精力，容易导致走过场和蜻蜓点水式的表面文章和形式主义，而且通常不可持续，虎头蛇尾。资源总是稀缺的，不论是经费还是人力、时间和精力都是有限的，在强调加大安全生产投入时，除了讲充分，还要将恰当，才是现实的、可持续的，长效的。 在依法治国和市场经济条件下，企业管理上自主权应得到保证，既要简政放权防止政府干预过多，管了不该管的事，反而牵扯了本来有限的人力、时间和精力，不利于安全监管的及时到位。诸如安全经费的提取、安全管理机构设置的规格以及人员的配备根据企业的规模、风险性质、硬件设施、员工素质和管理水准等现有条件而异，难以科学地界定，政府可以通过执法监督倒逼企业在安全投入、机构设置和人员配备上满足安全生产的需求。政府监管重在监督，辅之以适度的管理要求，至于具体采用的管理方式方法应以指导性、推荐性为主，一地一家或者数地数家企业成功的经验可以借鉴学习灵活运用，对于其他企业并不一定是最好最适合的，不宜简单照搬套用和强制推广，更不宜将其直接写入规范性文件甚至部门规章列为强制性要求。 2、以更开阔的视野推进安全生产标准化工作，避免狭隘地理解安全生产标准化。以《GB/T33000-2016企业安全生产标准化基本规范》为核心的一系列安全生产标准化规范，包括《金属非金属矿山安全标准化规范》、《发电企业安全生产标准化规范及达标评级标准》、《烟草企业安全生产标准化规范》等，实质上是安全生产管理体系的一种，属于标准化管理的范畴，是落实安全生产法规标准的手段之一，并不等于安全生产标准化本身，推进安全生产标准化建设与推进《企业安全生产标准化基本规范》等标准化规范是两个概念。安全生产标准化建设是法律法规的强制性要求，但《企业安全生产标准化基本规范》等安全标准化规范是推荐性标准，并不是强制的要求，是安全生产标准化建设的一种方式方法。市场经济社会里，企业有权根据自身的特点选择适合自身的管理模式，政府部门不能越俎代庖。目前颁布的安全生产标准化基本规范及行业安全生产标准化规范只是安全生产标准化建设的方法之一，这些标准本身不一定是最好的（包括逻辑和架构），也不一定是最适合企业的。安全生产标准化建设是广义的，是指企业在生产经营活动中遵守相关标准规定，但具体选择哪一种管理方法和模式来达到此要求则属于企业自主经营权的范畴。除了《企业安全生产标准化基本规范》之外，GB/T28001-2011《职业健康安全管理体系规范》，ILO-2001《国际劳工组织职业安全健康管理体系导则》、OHSAS18001-2007《职业健康安全管理体系评价标准》、国际标准化组织正在制定的ISO45001《职业安全健康管理体系规范》以及壳牌、杜邦、中海油等国际国内著名公司也颁布了自己的职业安全健康管理体系标准，管理体系是公认的整合内部资源、建立良好运行机制实现自我发现自我纠正自我完善的最佳工具之一。职业安全健康管理体系来自于企业的探索和实践，经过总结提炼成为推荐性标准，为企业全面系统地安全管理提供了有力的指导，是企业安全生产长效机制建设的核心和主要手段。国家安监总局去年开始力推的风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制都统一在上述各种管理体系标准的要求当中。 安监部门应高屋建瓴，视野更加开放，鼓励百家齐放百家争鸣，发挥企业自主管理的主动性、积极性和创造性，探索最适合自身的安全管理模式。希望用一个标准模式实现管理的规范化，初衷是好的，但绝对化和纯粹化的做法往往会适得其反。 世界各国均由安监部门代表政府负责职业安全健康管理体系标准的制定和指导管理，各国政府安监部门自2014年以来正积极参加ISO45001标准的制定，而我们国家安监部门却被置身事外。安监部门应争取拿回职业安全健康管理体系的主导权和管理权，积极参与ISO45001标准的制定，这项工作本来一直由国家安监局推动并主管，直到2004年被转给国家质检总局。对比世界英日美等各国情况，这一划转是不太恰当的，缺乏专业部门的支撑和主管，不利于工作的推进，安监系统也失去了一个推动企业安全生产长效机制形成的有力抓手，安监总局另起炉灶，导致两套安全管理体系并行，浪费企业资源，也难以在企业层面形成一套简洁、清晰、全面、透彻的安全管理体系。 3、改进问责方式、考核办法及统计方法，为安全监管提供更加准确的统计数据。安全生产统计数据是安全监管监察的重要基础，是制定安全生产政策法规的重要依据，为安全监管监察工作提供可靠的信息支持和科学的决策依据。统计工作本身的困难以及事故问责的压力导致生产安全事故统计数据的完整准确更加困难，2015年国家统计局公布2014年的工矿商贸从业人员十万人死亡率为1.328，今年公布的2015年为工矿商贸从业人员十万人死亡率为1.017，2016年工矿商贸从业人员十万人死亡率为1.702。对比同一时期世界主要工业化国家的统计数据，世界安全绩效第一英国，从业人员十万人死亡率是0.5，第二位的德国是1.0，日本是1.6，美国是3.3，新加坡是2.6，我国台湾地区是2.5，我国公布的数据可能会导致国际社会的误解和疑问，认为中国的数据已经达到一流发达国家水准，处于世界先进行业，与我国提出到2020年安全生产水准达到中等发达国家水平有矛盾，也与我国重特大事故频发高危行业企业数量众多的现状不大相符。当然每个国家的统计方法、适用范围、产业分布等领域均有不同有所差异，英德日美等国统计的是全行业从业人员十万人死亡率，我国统计的是工矿商贸领域，相比少了第一产业的农林牧渔和除商贸之外的第三产业。第一产业和第三产业的风险及事故发生率低于第二产业，从业人员十万人死亡率应低于工矿商贸领域从业人员十万人死亡率，如果扩大统计的行业范围，我国从业人员十万人死亡率应更低。虽然一些地方存在漏报瞒报事故的现象，但中央政府从来没有安全事故统计数据掺水造假，我国的统计数据不能完全真实准确地反映我国安全生产现状是客观存在的，其中一个原因是2001年事故统计数据不够准确，之后每一年度下达的事故死亡控制指标又是以此为基准要求逐年下降的。 为了更好地解决统计数据的真实性、准确性、完整性和及时性，今年国家安监总局不再下达各省市事故死亡人数控制指标，问责思路从单纯的统计数据转向失职追责尽职免责，同时推行生产安全事故直报制度，这是很好的措施，尽管将来的数据可能较之前些年度会有上升，但能更完整真实地体现我国安全生产的现实，安监部门不用担心数据不好看，社会能够理解统计工作的困难，这些年安全生产工作的显著进步和巨大成绩是有目共睹的。 以上建议肯定有失之于偏颇和偏激的地方，希望能够抛砖引玉，为更好地实施安全监管取得更好的安全绩效建言献策。
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发表于 2017-9-13 10:04